“临时约法”到“中华民国宪法”

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人们论及清末民初,常绕不过“三千年未有之变局”一语,而孙中山领导的辛亥革命,正是这“大变局”中的一个高潮。它是帝制的终结和共和的开始。从此以后,宪法、国会出现,现代法律制度建立,中国的法律特别是宪法建设逐步走上了革故鼎新之路。

梳理民国宪法史,从“临时约法”到“天坛宪草”,从“袁记约法”到“贿选宪法”,直到南京国民党政府的“中华民国宪法”,从中我们不难看到各派政治势力背后博弈的身影。一部民国宪法史,其实就是民国历史的缩影。

  《临时约法》的诞生

武昌起义后,独立各省代表在汉口租界开会,制定了《中华民国临时政府组织大纲》。根据这份《临时政府组织大纲》,各省代表选举匆匆回国的孙中山为临时大总统,首义元勋黎元洪为副总统。

临时政府宣誓就职后,各省代表即决定组建临时参议院为最高立法机关,并通知各省,每省选参议院3人到南京组织临时参议院。独立各省大部分议员抵达南京后,参议院正式成立,福建参议员林森被公举为议长。

民国肇始,百废待兴,参议院成立后,连续制定了几十种法律和规章制度,其中最重要的一项就是《中华民国临时约法》。

《中华民国临时约法》

  当时南京临时政府困难重重,孙中山和临时政府在袁世凯赞成共和的许诺下,决定将临时大总统一职让与袁世凯。袁世凯手中握有北洋重兵,控制着北京政府,确立一个怎样的制度来约束袁,是孙中山和南京临时政府面临的最大任务。

南京临时政府是模仿美国总统制建立的,总统权力甚大。宋教仁曾主张实行内阁制,但遭到孙中山的反对,他认为建立民国的目的是驱除鞑虏、推翻皇室,没有必要虚君,所以采取了美式总统制。但对于袁世凯,必须立法加以约束,让他做个高高在上的名义元首——将总统制改为内阁制,这是《中华民国临时约法》中最大的亮点。

《临时约法》内容共计7章56条,是根据《中华民国临时政府组织大纲》修订而成的。除了现代民主国家所应有的主权、人权、政权、治权、疆土、法院和国会外,最引人注目的就是政府体制由原来的总统制改为责任内阁制,临时约法明文规定,内阁总理直接向国会负责。临时约法于1912年2月8日起草,3月8日通过,3月11日公布——就在前一天,袁世凯刚刚在北京宣誓就职。

总的来说,《临时约法》是中国历史上第一部资产阶级共和国性质的宪法文件,约法否定了中国封建君主专制制度,肯定了资产阶级民主共和制度和资产阶级民主自由原则,在一定程度上反映了广大人民的民主要求。

中华民国第一届内阁合影。

  从“天坛宪草”到“袁记约法”

《临时约法》规定,临时参议院在正式国会召集前是国家立法机关,临时参议院成立10个月内应举行国会选举。1912年8月10日,袁世凯以临时大总统名义公布了国会组织法及参议院、众议院议员选举法。从1912年年底到1913年年初,在全国范围内进行了国会选举,参众两院一共选出了800多名议员,人称“800罗汉”,其中国民党议员占了绝大多数。

国会选举后,宋教仁遇刺,国民党发起“二次革命”失败,孙中山、黄兴等人流亡海外。在这种背景下,国会里的国民党议员没有离开,袁世凯也不希望他们离开,因为袁世凯当时还是临时大总统,他急于通过国会选举自己为正式大总统。按照法律规定,选举总统必须在议定宪法之后,宪法草案还没有拟定,总统怎么可以先选?但袁世凯有些迫不及待,他逼着国会修改程序,先选总统后定宪法,然后又逼着国会马上举行总统选举,将自己临时大总统的帽子换成正式的。

孙中山(右)与黄兴

  既然袁世凯提出先选举,再制宪,如今选举成功,制宪则是顺理成章的事了。1913年10月31日,国会通过了宪法草案,因这部草案在北京天坛起草,故名“天坛宪草”。

“天坛宪草”共11章113条,是北洋政府时期的第一部宪法草案。“天坛宪草”采用三权分立原则,确认民主共和制度;同时也肯定了责任内阁制,体现了国民党通过制宪限制袁世凯权力的意图;还规定了国会对总统的牵制和总统任期等内容。

历史学家唐德刚在《袁氏当国》中指出:

“ 袁世凯那时真正感兴趣的只是正位做大总统,他怕的是名不正,则言不顺也。一旦正位之后,他就不愿作茧自缚,受任何法律的约束了。 ”

“天坛宪草”出台后,袁世凯认为这部新宪法对他的约束远大于旧约法,与其受新宪法制约,倒不如将旧约法按照自己的意图加以增删,作为过渡,等政权稳固了,再另定宪法不迟。

袁世凯戎装照

  1913年11月4日,袁世凯正式就任总统不足一月,就下令解散国民党。凡隶属国民党籍的国会议员,一律追缴议员证书和徽章,据史料记载,被追缴者达438人之多。当时国会议员总数不过800余人,438人失去资格,国会及其附属机构也就彻底瘫痪了。第二年初,袁世凯正式发布文告,将国会解散。

解散国会后,袁世凯重造了一个57人的约法会议,以孙毓筠、施愚为正副议长。1914年5月1日,在袁氏授意下,一部完全符合他口味的新约法出台,这就是臭名昭著的“袁记约法”。

“袁记约法”共10章68条,取消了责任内阁制和国会对总统的一切牵制;规定大总统任期为10年,可连任;大总统对外代表国家,集行政、军事、立法等项大权于一身,并为海陆军大元帅,统率全国海陆军。这部“袁记约法”为袁世凯的独裁统治披上了合法外衣,也为其日后恢复帝制埋下了伏笔。

“贿选宪法”出台前后

1916年,四面楚歌的袁世凯在中南海居仁堂一命归西,副总统黎元洪继任总统,段祺瑞以内阁总理身份主持北京政权。此间,北洋军阀内部分裂为直皖两派,1920年直皖战争爆发,段祺瑞兵败下台。1922年,直系军阀在直奉战争中击败了奉系军阀张作霖,以曹锟为首的直系军阀完全控制了北京政权,他们先是拉黎元洪出山作为傀儡,后来曹锟想到前台过把总统瘾,于是又逼宫驱黎,准备自己粉墨登场。

曹锟当时以直鲁豫巡阅使的名义驻节保定,1922年12月9日是他61岁大寿,他准备借此机会拉拢国会议员,并探听一下各方面的风声。

来保定为曹锟祝寿的议员有400多人,占国会议员总数的四分之三还多。曹锟非常高兴,将所有愿意投他票的议员聘为直鲁豫巡阅使署顾问,从来年1月起每月发放津贴200元,当时领取这个津贴的议员人数高达380多人。农历年关,曹锟还以“炭敬”的名义送给众议院议长吴景濂30000元,副议长张伯烈10000元,以此收买人心,拉开了以金钱收买选票的序幕。

1923年6月,直系军阀将总统黎元洪逐出北京,为曹锟顺利登台扫除了最后障碍。

当时的政治局势极其复杂,直系操纵的这次选举遭到皖系段祺瑞、奉系张作霖和国民党方面孙中山的一致反对,段、张、孙组成反曹三角同盟,共同抵制选举。为了让选举顺利进行,曹锟采纳了议长吴景濂的建议,直接用高价收买选票。

1923年9月,大选筹备处在甘石桥成立,由山东省省长熊炳琦、曹锟秘书长王毓芝、众议院议长吴景濂主持,公开进行贿选事宜。筹备处规定议员每出席一次会议给予出席费20元,每周参加常会的出席费100元,此外还有冰敬(夏季津贴)、炭敬(冬季津贴)等其他名目。这样每名议员每月可领到600元左右,后来吴景濂又将议员每次出席费提高到100元,如此一来,原来南下抵制选举的议员纷纷回京,不长时间,曹锟便收买了500多名议员。

9月8日,吴景濂主持召开专题选举预备会,决定12日举行总统选举。在这次会议上,吴景濂开出的价格是大选出席费200元,带病参加者外加医药费200元,但议员们嫌出席费太低,选举那天到场者寥寥无几,大选流产。

曹锟闻讯非常生气,传下话来,一定要在双十节前登上总统宝座,并派直系大将、直隶省(今河北)省长王承斌主持选举事宜。

王承斌到北京后,马上包下甘石桥附近的几家高档饭馆,三天一小宴,五天一大宴,宴请国会议员,请他们投曹锟一票。与此同时,王承斌还宣布,每投一票发大洋5000,选举前发放支票,选举后凭票兑现。议员们怀疑是空头支票,专门派人去银行查询,查明无误后又担心银行事后拒付,要求将款项转存至外国银行。对于议员的这些要求,王承斌一一照办。

经过充分酝酿,议长吴景濂以总统选举会名义发出通告,决定10月5日开会选举。10月1日,大选筹备处开始发放支票,一共发出573张,普通票价每张5000元,特殊票价10000元,还有少部分票10000元以上。支票分别由王承斌、吴毓麟、王毓芝和边守靖签名,由天津大有银行、劝业银行和麦加利银行兑款。支票一律未填日期,必须在总统选举结束三日后,由开票人补填日期并加盖私章才能领取。

10月5日下午2时,投票开始,议员签到者共计593人,投票者590人,符合法定人数。下午4时投票完毕,曹锟以480票高票“当选”。

在曹锟宣誓就职的当天,还公布了《中华民国宪法》。这是中国历史上第一部正式颁行的宪法,因曹锟贿选的缘故,也被称为“贿选宪法”。

“贿选宪法”是猪崽议员们用几天时间,匆匆忙忙炮制而成的。他们制宪的程序很简单,就是将民国建立十几年来没能制定成功的宪法条文拿来,东拼西凑,勉强凑成一部宪法草案。然后又利用两三天的时间,连续召开了几次会议,通过了草案的二读、三读,于1923年10月8日正式通过,10月10日颁布。

这部匆匆通过的速成宪法共计13章141条,用虚伪的形式和漂亮的辞藻来掩饰军阀统治的实质,在中国近代宪政史上留下了不光彩的一页。

  国民党政权制定的宪法

北伐胜利后,国民党中央常委会通过了《训政纲领》;1931年5月5日通过了《中华民国训政时期约法》,确立三民主义为国家的基本思想,并确定了行政、立法、司法、考试和监察五权分立的国家组织方法。

1936年5月5日,国民政府公布了《中华民国宪法草案》,这就是人们常说的“五五宪草”。由于西安事变及随之爆发的抗日战争,本来预定召开的制宪国民大会未能召开,“五五宪草”没能如期颁行。

蒋介石与部分“制宪国大”代表合影。

  1946年11月15日,“制宪国大”在南京开幕,制定了《中华民国宪法》。关于此次会议,曾任南京政府立法院秘书长的陈克文在日记中如此写道:

“十五日出席国民大会开幕典礼……国民大会之正式会议实始于廿一日以后,继续至十二月廿五日闭幕。先后举行分组审查会若干次,正式大会二十次,中间经过无数波折与困难,中华民国宪法一百七十五条于以完成。此中华民国历史上最有价值之法典的制订与完成,个人得参与其事,实与有荣焉。”

这部宪法共14章175条,基本精神与《训政时期约法》和“五五宪草”一脉相承。该法具有典型的两面性,表面上有“民有、民治、民享”字样,人民应该享有的各项民主自由权利比以往任何一部宪法都要完备,但依据宪法第23条颁布的《维持社会秩序临时办法》《戒严法》和《紧急治罪法》等,却将宪法抽象的民主自由条款加以具体的否定,这不能不说是一个莫大的讽刺。

作者:王凯