谈中国历史上的水权制度

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摘要:水是人类社会发展必不可少的自然资源,它的如何分配使用及归属权,就是通俗意义上的水权。水权的发展是随着历史的前进逐步建立发展而来的。当然,由于各种原因的制约,水权没能在古代得到明确,只是体现在“诸法合一”的一部分管理法规和法律条款之中。在不同的历史发展阶段、不同的社会制度下,水权思想及其内容呈现不同的状况。

关键词:水权思想,用水制度,水利,优先权思想

一 奴隶制度下的水权思想及内容

原始公社中社会的基本单位是以血缘关系为基础的氏族,没有国家和法律。世代相传下来的习惯就成为人们在生产和生活中的行为规则。习惯具有普遍的约束力,如果出现违背习惯的行为就要受到公众的谴责和惩罚,在使用水时也是如此。夏王朝时期产生了《禹刑》,里面包含了水事的内容。统治者通过治水而逐步达到权利集中的目的,出现“禹朝诸侯之君会稽之上,防风之君后至,而禹斩之”。由于是按水系来划分行政区域,所以大禹“平治水土,定千人百图”,水与政权紧密连在一起。

二 封建制度下的水权思想及内容

这一时期是我国封建社会建立、发展的时期,至此正式的水权制度已有所体现,但总体看来是较为零碎的、尚未形成完整的体系。中国第一个封建大一统的国家—秦朝,他强调用法律手段治理国家,秦,明法度、定律令、推行重农政策,因此秦法律中对农田水利、水旱灾害都有充分的反映。例如,在农田水利方面,已出土的秦墓竹简《秦律十八种》中的“田律”规定:“春二月,毋敢伐材木山及壅堤水”。这反映了当时人们已认识到自然环境的保护与人们生存之间的重大关系。

西汉时期的重要成就就是制定了我国最早的农田灌溉用水制度。据《汉书?倪宽传》记载,汉武帝元鼎年间,倪宽在六辅渠的管理运用方面首次制定了灌溉用水制度,“定水令,以广溉田”。这标志着水利成文法规的正式产生,水权的有关内容也从习惯准则正式成为约束人们用水的法规。

北魏时,刁雍在前人的基础上,在河套地区制定了新的灌水制度,“一旬之间则水一遍,水凡四溉,谷得成实”。联系到作物生长计划来制定灌水计划,突破了西汉时期用“水门”的纯技术方法,而通过制度措施来节约用水。西晋初年,杜预修浚召信臣旧渠时,曾“分疆刊石,使有定分”,这也类似于“均水约束”的规章,告诫人们节约用水、提高了管理水平。

唐朝是我国农田水利建设蓬勃发展的时期。水权在汉代的基础上有进一步发展,唐朝制定了用水管理的详细办法,其中涉及到更多的有关水权的内容。再用水部门的关系协调及用水次序上,唐代已有专门的条款规定,《水部式》残卷中有详细的介绍。在唐代航运—灌溉—碾硙的用水次序,正是水权中优先权思想的明确反映。

宋朝的水利建设盛极一时,同时各类水利工程已经有明确的岁修制度,灌溉工程已有用水管理办法。公元1069年颁布的《农田水利约束》是由中央政府颁布的农田水利政策,它侧重于鼓励兴办农田水利,将“灌溉之利,农事大本”的原则用法令形式确定下来,将兴办水利列为政府官员考核的重要内容,“自是四方争言农田水利”。

元朝其统一的封建政权是在长期战争中建立起来的,战争致使“民无遗类,地尽抛荒”。为恢复遭到严重破坏的水利事业,元朝前期采取了一些有利于水利和农业发展的措施。其《农桑摘要》、《农桑之制》中的政策法规,较前代更为明确、周详,它明确指出在别无违碍的前提下,老百姓有通过自行引河取水、凿井取水以及凿地蓄水等方法使用水和获取收益的权利,同时政府还保证其权利的执行或型经济上给予扶持使其得以实现。到了秋收之后,对用水的农户进行实际验收来合理确定纳税份额。这种由民自行用水,然后根据用水家户的收成情况确定税收的方式,显然蕴藏着计算水价值的内涵,是重视水的经济价值的思想萌芽。

明代初年即重视水利,“太祖诏所在有司,民以水利条上者,即陈奏”。明代还提出了水利综合利用的原则,据《明史?职官志》所记:“碾碓者不得与灌田者争利,灌田者不得与转漕争利”。这是继唐代以来,第二个明确规定用水次序的朝代。

清朝,除刑法中规定有水利条款外,典章制度的专书,更有详尽的水利条文,同样具有法律意义。其中光绪年间所修《清会典》一百卷,《清会典事例》中有关水利的达三十一卷之多,条文规定的相当细致。清朝很重视水利工程和堤防的维修和管理。值得一提的是,在历史上第一次明确提出水费这个概念是在明朝,水费主要用于工程维修。当时使水人家按亩摊派,并且“不准使水人户籍端拖欠派费”,“收钱按渠立簿,照簿交钱”。(《五门堰章程》,道光十七年)清朝还提出了“建水册、立计田均水制度”,这进一步明确了水的公有。

三 民国时期水权概况

近代,西方先进国家纷纷制定国家水利法规及与之配套的水利管理各项专业规章制度,开始实现国家对水资源全面规划、统筹兼顾、综合利用与保护相结合的水资源国有化管理政策。受西方影响,为改善当时我国受灾后的水利事业和解决日益严重的水利纠纷,水利界的有识之士奋斗多年,终于在1942年颁布了中国近代第一部《水利法》,以后又有相应的专业水利管理规章制度相继修订,与之配套。《水利法》中对用水次序也很重视,第十五条中规定取得水权的用水工程须遵守的用水次序是:“用水标的之顺序如下:(一)家用及公共给水;(二)农田用水;(三)工业用水;(四)水运;(五)其他用途。前项顺序,省市主管机关对于某一水道,得酌量地方情节形式,恳请中央主管机关核准就更之。”民国时期的用水顺序和历史上许多时期的用水顺序有相似之处,但它更具有时代特点。明确用水顺序权能起到减少用水中的纠纷、节约用水的作用,是对水权界定的补充。水的所有权是国家所有,即公共水权制度,但使用权的取得采取申请登记制度。民国的水权既具有该时代的特点,又继承了传统,借鉴了西方水权观念,因此,它具有一定的合理性,把水资源利用的法制化进程推进了一大步。

参考文献

1.中国水利水电学研究院、武汉水利电力大学合编:《中国水利史稿》,水利电力出版社1989年版。

2.常云昆:《黄河断流与黄河水权制度研究》,中国社会科学出版社2001年版。

3.梁丽:《中国历史上的水权制度演变》,武汉水利电力大学硕士学位论文,2002年8月

4.刘斌、王磊:《浅谈对水价的几点认识》,《中国水价、水权及水市场研讨论文集》,河海大学出版社2002年版。

5.萧正洪:《历史时期关中地区农田灌溉中的水权问题》,载《中国经济史》1999年。